Reformbedarf im Schienenverkehr, Teil 3

Die heutige Marktordnung der Eisenbahn ist größtenteils das Ergebnis der Bahnreform im Jahr 1994. Doch im Verlauf von fast drei Jahrzehnten haben sich die Rahmenbedingungen verändert. Das betrifft nicht nur Aspekte wie die allgemeinen Lebensverhältnisse, die Globalisierung oder die Mobilität. Mit den Klimaschutzzielen, der angestrebten Verkehrswende und der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit sind neue, zusätzliche Herausforderungen dazukommen.

Daher muss an einigen Stellen nachgebessert werden. In einer Beitragsreihe zeigen wir den Reformbedarf im Schienenverkehr und seine Hintergründe. Dabei schauen wir uns im letzten Teil 3 den Reformbedarf in den einzelnen Marktsegmenten an.

 

Der Regionalverkehr

Seit der Bahnreform 1994 ist die Verkehrsleistung im Regionalverkehr um rund 40 Prozent gestiegen. Der Marktanteil hat sich ebenfalls deutlich vergrößert. Und abgesehen von infrastrukturellen Engpässen, ist auch das Angebot qualitativ besser. Mittlerweile wird rund ein Drittel der Verkehrsleistung von privaten Wettbewerbern erbracht.

Unterm Strich hat sich die Marktordnung in diesem Segment als erfolgreich erwiesen. Dennoch gibt es Schwachstellen. Dazu gehört, dass die Personalkosten stark gestiegen sind. Ein anderer Aspekt ist, dass die Betreiber für die nachlassende Qualität der Infrastruktur haften.

Bei Zugverspätungen müssen sie Vertragsstrafen bezahlen, erhalten andersherum aber keinen Schadensersatz. Hinzu kommt, dass die Vorgaben bei Ausschreibungen so sehr ins Detail gehen, dass der Kostenwettbewerb inzwischen das ausschlaggebende Kriterium bei Vergaben ist.

 

Der Schienengüterverkehr

Auch den Schienengüterverkehr hat der Wettbewerb sehr positiv beeinflusst. Obwohl die intermodalen Rahmenbedingungen schwierig sind und sich die Güterstruktur verändert hat, hat sich die Verkehrsleistung seit der Bahnreform fast verdoppelt. Der Marktanteil ist auf knapp ein Fünftel geklettert. Das Wachstum geht weitgehend aufs Konto der Wettbewerber, die heute mehr als die Hälfte der Verkehrsleistung erbringen.

Der Güterverkehr auf der Schiene setzt sich aus mehreren Segmenten zusammen. Der Kombinierte Verkehr schließt die Transporte von Containern und Lkw ein. Er verzeichnet ein deutliches Wachstum. Im Ganzzugverkehr pendeln ganze Güterzüge zwischen Produktionsstätten oder Logistik-Standorten. Hier fallen zwar einige Güter wie zum Beispiel Kohle oder Montanprodukte weg. In anderen Bereichen wie Chemie, Holz, Mineralöl oder Fahrzeuge hingegen ist die Entwicklung stabil. Allerdings ist auch das Wachstumspotenzial begrenzt.

Im Einzelwagenverkehr werden Wagen oder Wagengruppen in der Fläche eingesammelt, für lange Strecken zu ganzen Zügen zusammengestellt und anschließend in der Fläche wieder als einzelne Wagen an den Zielort gebracht. Der Rangierbetrieb und die Zustellung von Einzelwagen verursacht einen hohen Aufwand, außerdem liegt das Monopol letztlich bei der DB Cargo AG. Täglich werden zwar um die 15.000 Wagen transportiert, doch die Nachfrage ist seit Jahren rückläufig und die Systemkosten sind hoch.

Daher stand lange im Raum, dass die DB Cargo AG diese Betriebsform einstellen würde. Um dem entgegenzuwirken, steuert der Bund bis 2025 600 Millionen Euro als Unterstützung bei.

Weil der Kombinierte Verkehr preissensibel ist, sind die Bedingungen für den intermodalen Wettbewerb ein Schlüsselfaktor beim Verlagerungspotenzial. Der Lkw muss die Kosten für den Bau und Betrieb von Straßen nicht alleine aufbringen und kaum externe Kosten tragen. Auch die Lenk- und Ruhezeiten werden bestenfalls in Stichproben kontrolliert. Damit die Schiene wachsen kann, bräuchte sie in erster Linie zusätzliche Infrastruktur auf den Hauptachsen und erweiterte Kapazitäten für den Umschlag. Für gewisse Gütergruppen im Ganzzug- und Einzelwagenverkehr könnte sinnvoll sein, die in der Vergangenheit zurückgebauten Zugangspunkte wie Ladegleise zu reaktivieren.

Kunden und andere Betreiber möchten, dass der Einzelwagenverkehr für Dritte geöffnet wird. Umsetzbar wäre das zum Beispiel, indem die Rangierbahnhöfe für alle Betreiber geöffnet oder die Verteilsysteme in der Fläche wettbewerblich vergeben und bezuschusst werden. Systematische Analysen dazu, welches Verlagerungspotenzial sich aus solchen Maßnahmen ergibt, fehlen bisher aber.

 

Der Fernverkehr

Laut Grundgesetz liegt die Verantwortung für den Eisenbahnfernverkehr beim Bund. Dieser überlässt es aber bisher dem Markt, die Verkehre zu planen und durchzuführen. Die DB Fernverkehr AG entscheidet selbstständig über ihr Angebot, eine Vertragsbeziehung gibt es nicht.

In den beiden Jahrzehnten nach der Bahnreform ist der Schienenfernverkehr stabil und stetig gewachsen. Die Verkehrsleistung ist lediglich durch die Corona-Pandemie zeitweise eingebrochen.

Der Marktanteil ist deutlich gestiegen und die Gewinne der DB AG in diesem Marktsegment sind solide. Einen Wettbewerb gibt es aber praktisch nicht. Ein Grund dafür sind die enorm hohen Investitionen, die ein Markteinstieg im Hochgeschwindigkeitsverkehr erfordert. Vor einer Zusage von Trassen für den Betrieb müssten zuerst entsprechende Züge bestellt werden. Doch dieses Risiko ist einfach zu hoch.

Ein anderer Grund ist, dass die DB AG mit ihrer leistungsfähigen IT-Plattform die Fahrgastinformation und die Ticketbuchung in der Hand hat. Für Dritte ist es sehr schwer, Zugang zu dieser Plattform zu bekommen und Tarifkooperationen einzugehen. Bleiben die Impulse von außen aus, ist deshalb eher nicht damit zu rechnen, dass sich an der Marktstruktur etwas ändern wird.

Die geplante Einführung des Deutschlandtaktes verleiht der Frage, ob der Betrieb des Fernverkehrs auch weiterhin ohne staatliche Vorgaben erfolgen kann, mehr Brisanz. Derzeit wird ein Konzessionsmodell diskutiert. Es sieht vor, dass der Staat Qualitätsanforderungen und eine Mindestbedienung definiert, während die Vergabe von Linienbündeln wettbewerblich stattfindet.

 

Die Eisenbahninfrastruktur

Die wichtigste Gewinnquelle der DB AG ist inzwischen die Eisenbahninfrastruktur. Im Jahr 2016 hat der Gesetzgeber im Eisenbahnregulierungsgesetz festgelegt, dass der Konzern einen Anspruch auf eine „kapitalmarktadäquate“ Verzinsung des Kapitals hat. Wäre dem nicht so und könnte die DB AG nur den tatsächlichen Zinsaufwand an die Trassennutzer weitergeben, wären die Trassenpreise um etwa 20 Prozent niedriger.

Zwischen dem Bund und der DB AG gibt es zwar die vertragliche Vereinbarung, dass der Konzern die Gewinne aus der Infrastruktur an den Bund ausschüttet und der Bund dann diese Mittel wieder als Investitionszuschüsse für die Bahninfrastruktur bereitstellt. Doch diese Vereinbarung wurde schon vor Corona nicht eingehalten. Vielmehr finanzierte der Konzern mit den Gewinnen andere Aktivitäten.